「학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 학교용지법)」은 학교용지의 조성ㆍ개발ㆍ공급과 관련 경비 부담 등에 관한 특례를 규정해 학교용지의 확보 등을 쉽게 하려는 법률이다. 이에 필요한 재정을 충당하기 위해 부담금을 개발사업시행자에게 부과하는 것은 개발사업시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발했기 때문이고, 이에 학교용지법상 부담금은 주택이 신규로 공급돼 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분을 기준으로 산정돼 온 것이다.
학교용지부담금의 부과에 관해 학교용지법 제5조제1항에서는 "시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발해 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다"라고 규정하고 있어 문언상 위 규정에 따른 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석되고, 같은 조 제4항은 "시ㆍ도지사는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만 제1호ㆍ제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제해야 한다"라고 규정하면서 제2호에서 `최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소해 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우`를 들고 있다.
위 규정 제1호, 제3호, 제4호에 따른 학교용지부담금 면제는 기속행위인 반면 제2호에 따라 학교용지부담금을 면제할 것인지 아닌지를 결정하는 데에는 행정청의 재량이 인정된다. 그리고 학교용지법 제5조제5항제2호에서는 "시ㆍ도지사는 최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소해 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우 부담금을 면제할 수 있다"라고 규정하고 있는데 어떠한 기준으로 면제 요건을 판단할 수 있을 것인지에 대해 문제가 됐다.
이에 관해 대법원 판결(2022년 12월 29일 선고ㆍ2020두490410)은 "학교용지부담금의 설치 근거가 되는 「부담금관리 기본법」 제5조제1항은 `부담금은 설치 목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과돼야 한다`고 규정하고 있다"면서 "학교용지부담금의 부과 대상이 되는 개발사업에 대해 구체적 사정에 따라 학교용지부담금을 부과하는 것이 「부담금관리 기본법」에서 정한 위와 같은 한계를 넘거나 비례ㆍ평등원칙 등에 위배된다고 볼만한 특별한 사정이 있을 때 한해 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2010년 9월 30일 선고ㆍ2010두12651 판결)"고 판시했다.
특히 학교시설 확보의 필요성은 그동안 누적된 수요가 기존 학교시설의 수용 한계를 초과할 때 비로소 발현되고, 교육환경에 대한 사회적 인식과 교육 정책의 변화 등에 따라 같은 수의 학생을 수용하는 데 종전보다 더 많은 학교시설이 필요한 경우도 있으며 종래 취학 인구가 감소하던 지역이더라도 인구의 유입과 지역적 상황의 변화에 따라 향후 학교 신설의 수요가 발생할 가능성도 있다.
따라서 부담금 부과 당시를 기준으로 사업시행 지역의 취학 인구가 최근 3년 이상 지속적으로 감소했거나 개발사업으로 유발된 수요가 기존 학교시설로 충족될 수 있다는 사정만으로 곧바로 학교용지법 제5조제4항제2호에서 정한 면제 사유에 해당한다고 할 수 없고, 인구 유입과 지역적 상황의 변화 가능성 및 교육 정책적 목적 등을 모두 고려하더라도 장래에 학교 신설의 수요가 없다는 것까지 인정되는 경우에 비로소 위와 같은 면제 요건이 충족된다.
나아가 학교용지법 제5조제4항제2호에서 정한 면제 사유에 해당하는 경우에도 학교용지부담금 부과처분이 위법하다고 보기 위해서는 부담금 부과를 통해 달성하려고 하는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 비교형량해 부담금을 면제하지 않은 것이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 볼 만한 사정이 인정돼야 한다고 판결한 바 있으므로 이러한 점을 참작해야 한다.
아울러 최근 취학 인구수의 감소와 더불어 학교용지부담금의 폐지에 관한 민원이 많았던바, 교육부가 국민 부담 완화를 위해 2025년 1월께 학교용지부담금을 폐지할 것을 예고한 바 있으므로 위 학교용지법의 개정 결과를 기다려 봐야 할 것이다.
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남기송 변호사
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